Nieuwe Beginselen van het gevangeniswezen

Studiedag De Nieuwe Beginselen van het gevangeniswezen – Rechtshulp 2000-2
Door mr. B.C. Swier

Inleiding
Vrijdag 10 december 1999 heeft de jaarlijkse studiedag van het maandblad Proces plaats gevonden. Met het thema bleef men deze keer dicht bij huis: de nieuwe beginselen van het gevangeniswezen. De invoering van de Penitentiaire Beginselenwet (Pbw) op 1 januari 1999 heeft vragen opgeroepen die deze dag besproken dienden te worden. Wat betekent de invoering van de Pbw daadwerkelijk voor de positie van de gedetineerde? Met de Pbw zijn de penitentiaire progamma’s verschenen die bepaalde gedetineerden in staat stellen een opleiding te volgen of werkervaring op te doen. Maar welke gedetineerden kunnen hiervan gebruik maken? Stelt herintegratie of resocialisatie voor de meeste gedetineerden nog iets voor? Of maakt het sobere regime de dienst uit?
Voorts waren er een aantal andere vertrouwde thema’s waarover men het niet snel eens zal zijn: waar liggen de (ethische) grenzen van de drang tot beveiliging van de samenleving tegen (vlucht) gevaarlijke gedetineerden? Gaat het regime van de extra beveiligde inrichting (de EBI) in Vught wat dat betreft te ver? Een vraag die onlangs nog bevestigdend werd beantwoord door een raadsheer van de Hoge Raad en een pastoraal medewerker van de EBI die direct na zijn kritiek op de EBI werd geschorst in zijn werkzaamheden. De Tweede Kamer daarentegen zag geen aanleiding om aan te dringen op een versoepeling van het regime.
Een ander belangrijk thema in het gevangeniswezen betreft de stijging van het aantal psychisch gestoorden. Hoe wordt hier mee omgegaan? Er is de mogelijkheid geschapen dat sommigen worden onderworpen aan dwangmedicatie. Hoe kan hiermee verantwoord worden omgegaan?
In het verslag van deze studiedag zullen de hiervoor genoemde probleemstellingen aan de orde komen zoals deze in de ochtend van de studiedag door drie sprekers plenair zijn besproken. `s Middags waren er vier workshops waarvan er hier twee ter sprake zullen komen: de introductie van de penitentiaire progamma’s en het gebruik van dwangmedicatie in gevangenissen.

De Penitentiaire Beginselenwet
U van de Pol, lid van de Registratiekamer en lid van de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing, hield als eerste een lezing over de doorwerking van beginselen onder de Beginselenwet. De Pbw bevat een aantal expliciete en impliciete beginselen. Als eerste expliciete beginsel noemde hij het strafkarakter. Hieraan is een vrij absolute gehoorzaamheidsverplichting van de gedetineerde inherent. Hij wees er in dit kader tevens op dat bij de regelingen van een uur bezoek en tien minuten bellen per week precies wordt voldaan aan de wettelijke bottomline. Het strafkarakter komt ook tot uitdrukking in de opsluiting die volgt indien de gedetineerde niet participeert in gemeenschappelijke activiteiten.
Een tweede beginsel is het resocialisatiebeginsel, naar voren komend in de arbeidsverplichting en de verlofregeling. De twee laatste expliciete beginselen zijn die van de voortvarende tenuitvoerlegging en het beginsel van de minimale beperkingen.
Van de Pol onderscheidt vervolgens een aantal `beginselen’ die niet rechtstreeks uit de Pbw volgen maar wel aanwezig zijn, zoals de beginselen van de verwachting van de buitenwereld en die van het effectieve rechtsmiddel. Deze door hem benoemde beginselen gebruikte hij als kapstok om hieraan een aantal kritische noten te hangen. De belangrijkste mijns inziens betreft het denken over verlenging van het toezicht over (zeden) delinquenten. Een praktische uitvoering kan volgens van de Pol niet zonder juridische basis (lees: formele wetswijziging) kunnen, zie artikel 1 Wetboek van Strafvordering.

Kritisch was de volgende spreker G. de Jonge, universitair hoofddocent strafrecht, in zijn lezing: detentie als product – gedetineerden als grondstof.
De Pbw voorziet weliswaar in een formeel wettelijke regeling van een aantal onderwerpen maar de regelgeving van het gevangeniswezen heeft hierdoor niet aan transparantie gewonnen. Er is immers nog steeds sprake van gelaagde regelgeving, wat veel zoekwerk en onduidelijkheid oplevert. Zo is het onzeker wat de rechtskracht is van allerlei circulaires daterend van voor de invoering van de Pbw.
De Jonge’s kritische pijlen waren voorts gericht op de EBI. Hij acht het nodig dat er een onderzoek komt naar de geestelijke effecten van opsluiting in een EBI. Nu de meningen over de EBI verdeeld zijn, zou inderdaad een dergelijk onderzoek de discussie wellicht kunnen beslechten.
De rechtsbescherming is op het eerste gezicht gezegend met maar liefst vier klachtingangen, namelijk via de directeur, de selectiefunctionaris, de minister en de arts. Daar staat tegenover dat dit mooi gesloten stelsel van rechtsbescherming voor de gedetineerde verwarrend is: één rechtsingang zou beter zijn.
Tenslotte werd de veranderende positie van de reclassering aan de kaak gesteld. Door subsidies gaat deze steeds meer richting departement en verwordt daarmee tot een onderdeel van Justitie wat betreft de taakstraf. De binnenreclassering voelt zich reeds deel van de penitentiaire inrichting. De Jonge wijst hier op het gevaar voor aantasting van de onafhankelijke positie. De reclassering zou wellicht beter een “probation service” kunnen worden, waaronder ik versta dat deze geprivatiseerd zou moeten worden. Dit zou kunnen leiden tot stimulering van particuliere initiatieven.

De laatste ochtendspreker was P. Scheffelaar Klots, directeur van een penitentiaire inrichting die zijn lezing de titel “Het Nederlands Gevangeniswezen: beginselvast en veranderingsgezind” had gegeven.
Scheffelaar Klots zag drie beginselen in de Pbw: veiligheid, humaniteit en resocialisatie.
De Pbw zag hij als een product van zijn tijd. Daar waar in de jaren 60 en 70 het geloof in verbetering van de gedetineerden voorop stond, was in de jaren `80 de verzakelijking er in geslopen. Beperking van de schade door detentie was meer het motto geworden.
Verbeteringen van de Pbw waren de 50 verschillende `detentieproducten’, de schorsing van de straf indien er beklag tegen is ingediend en de verlenging van de termijn voor het indienen van een klacht van drie naar zeven dagen.
De EBI zag hij als noodzakelijk; het gedetineerd houden van (vlucht)gevaarlijke gedetineerden in `gewone’ penitentiaire inrichtingen zou hebben geleid tot een verzwaring van de regime’s. De EBI zorgt ervoor dat het klimaat in gewone gevangenissen humaner kan blijven.

Penitentiaire Progamma’s
In de workshop Penitentiaire Progamma’s (pp) werden de voorwaarden en de praktische uitvoering van de pp’s bediscussieerd. Een penitentiair progamma biedt een gedetineerde de mogelijkheid om nog voor het eind van zijn detentie de inrichting te verlaten en buiten de muren onder toezicht van de reclassering en onder verantwoordelijkheid vand e directeur van de inrichting deel te nemen aan een werk-, scholings- of opleidingsproject (zie artikel 4 PBw). Voorwaarden om in een pp terecht te komen zijn:
– een onherroepelijke veroordeling tot een vrijheidsstraf waarvan het onvoorwaardelijke ten uitvoer te leggen gedeelte minimaal 1 jaar bedraagt;
– de helft van de bruto straf moet erop zitten, bij een gevangenisstraf van 18 maanden, moet de gedetineerde er dus 9 maanden op hebben zitten;
– het nog te ondergane gedeelte moet ten minste 6 weken en maximaal een jaar bedragen;
– de gedetineerde moet een vaste woon- of verblijfplaats hebben; plaatsing in een begeleide woonvorm zoals in het Exodus-progamma valt hier ook onder;
– de gedetineerde moet gemotiveerd zijn.

Er zijn vier soorten van penitentiaire progamma’s:
– arbeidsmarkttoeleiding
– verslavingszorg
– wonen-werken-relaties
– electronisch toezicht

Electronisch Toezicht (ET) is eigenlijk geen penitentiair progamma maar een onderdeel van zo’n progamma. Electronisch Toezicht kan onder de genoemde voorwaarden binnen een penitentiaire progamma tot stand komen.

In totaal zijn er nu 40 verschillende penitentiaire progamma’s waaraan 250 gedetineerden deelnemen. Dit betekent dat ongeveer een half procent van de gedetineerden tot nu toe kennelijk hiervoor in aanmerking is gekomen, hetgeen mijns inziens het marginale karakter aangeeft. Resocialisatie in deze (intensieve) vorm is tot nu toe voor zeer weinig gedetineerden weggelegd. In de workshop bleek dat het aantal deelnemers nog zo laag is vanwege onvoldoende kennis en motivatie, zowel bij gedetineerden, penitentiair inrichtingwerkers als bij advocaten. Dit laatste kan ik beamen: weinig advocaten zijn op de hoogte van de mogelijkheden die penitentiaire progamma’s hun cliënten kunnen bieden. Deze kennis is van groot belang onder meer bij het adviseren van cliënten om al dan niet in hoger beroep tegen een veroordeling door de rechtbank. Zo is Electronisch Toezicht een uitkomst voor vrouwelijke gedetineerden met (jonge) kinderen: deze kunnen het laatste jaar van de detentie thuis doorbrengen. Nu een hoger beroep gemiddeld 7 maanden op zich laat wachten kan het instellen van hoger beroep de mogelijkheid van Electronisch Toezicht beperken of zelfs te niet doen. Dit is iets om rekening mee te houden bij het advies om hoger beroep in te stellen.
Tot slot werden er nog een aantal praktische vragen opgeworpen: mag men het verdiende geld houden bij werk in het kader van een penitentiair progamma? En zo ja, wordt dat afgetrokken van een ABW-uitkering van de echtgenote?
Vragen waarbij het antwoord uiteindelijk niet duidelijk werd.

Dwangmedicatie
Dwangmedicatie is het onder dwang inspuiten van medicijnen bij gedetineerden. Dit kan gebeuren indien dit naar het oordeel van een arts noodzakelijk is ter afwending van ernstig gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de gedetineerde of van anderen, aldus artikel 32 Pbw. Dwangmedicatie wordt al jaren toegepast, aldus dr van der Velde, werkzaam als psychiater in de Forensische Observatie en Begeleidings Afdeling (FOBA) van het Huis van Bewaring het Veer, de afdeling in het Huis van Bewaring voor ernstig psychiatrische gedetineerden. Artikel 32 Pbw biedt hier de juridische basis voor. De directeur kan met een beroep op dit artikel de gedetineerde verplichten deze geneeskundige handeling te gedogen. Deze beslissing moet worden goedgekeurd door een arts hetgeen alleen mogelijk is indien de handeling doelmatig is en voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Met andere woorden: kan het gevaar dat de gedetineerde vertegenwoordigt niet beter worden gekeerd door een veiligheidsbed of de isoleercel (deze laatste optie zag van der Velde overigens als per definitie traumatiserend), en is de toediening van medicijnen noodzakelijk gezien het gevaar dat de gedetineerde zou vormen?

Tegen toepassing van dwangmedicatie kan een klacht worden ingediend bij de beklagcommissie. Van der Velde had het aantal klachten in de jaren `98 en `99 geïnventariseerd waarbij moet worden opgemerkt dat dit alleen toepassing in de FOBA betreft. Dwangmedicatie is in elke penitentiaire inrichting mogelijk maar alleen op de FOBA wordt dwangmedicatie gebruikt.

1998 1999

Aantal malen dwangmedicatie 69 35

Klachten 32 5

Gegrond 12 0

Ongegrond 11 3

Overig (niet-ontvankelijk) 9 2

In 1999 is geen enkele klacht gegrond verklaard, in 1998 werden er 12 gegrond verklaard. Volgens van der Velde had dit alles te maken met de verslaglegging van de toepassing. Deze is verbeterd met als resultaat dat er in 1999 geen klacht meer gegrond werd verklaard door de beklagcommissie.

Tot besluit
Traditioneel werd de studiedag van Proces voornamelijk bezocht door mensen werkzaam binnen de reclassering en in penitentiaire inrichtingen. Dit geeft in ieder geval de workshops altijd een zeer concreet en practisch karakter. De schaduwzijde hiervan is dat dat ook voor een apart soort van jargon zorgt: “Als men van een HOI naar een POI gaat komt ook een PP in zicht met als voordeel ET”… Voor een meer theoretische beoordeling van de Pbw kan echter verwezen worden naar het begeleidende uitgave van Proces van december jl.